政府违法征占土地：法院判决多补30%示惩戒

安勇

律师

作者简介：小安，80后，中央民族大学经济学学士、法律硕士。曾在某侦查机关工作多年，办理治安、刑事案件近千件，现为转行律师律师。电话：13910719491（同步微信），欢迎咨询  

引言：

征收土地必须遵守法定流程，若相关部门未履行责令交出土地程序而直接强占土地，则属于违法行为，即便已经征收补偿款已足额存入财政账户，被征收一旦提起行政诉讼确认行政行为程序违法，则不仅政府将败诉，且将因为违法占地而承担惩戒赔偿责任。本案，修文县人民政府就因没有履行责令交出土地程序，径行强占土地，最终被判程序违法，并按照原征收补充标准上浮30%承担补偿责任。

裁判要旨：

息烽县政府在未作出《责令限期交出土地决定书》并履行相关法定程序的情况下对原告的土地实施了征占，程序违法，故可按征收文件确定的补偿标准并适当考虑对被告违法征占土地行为的惩戒性，对土地征收补偿费进行裁判，即本案被征收土地赔偿金应当依据土地征收文件的补偿标准基础上进行适当上浮。据此，一审法院酌定按31500元／亩上浮30％确定本案的土地赔偿金数额。

法律依据：

《中华人民共和国土地管理法》

第四十七条 国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。

多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。

拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。

      相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。

第四十八条 征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。

征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。

征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。

征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。

县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法，由省、自治区、直辖市制定。

  《中华人民共和国土地管理法实施条例》

第四十五条 违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。

判决书原文：

陈祖芳、陈祖全资源行政管理:土地行政管理(土地)行政赔偿赔偿

判决书

贵州省高级人民法院

（2018）黔行赔终343号

上诉人（一审原告）陈祖芳，男，汉族。

上诉人（一审原告）陈祖全，男，汉族。

委托代理人陈祖芳，男，汉族。系陈祖全之兄。

上诉人（一审被告）息烽县人民政府，住所地贵州省息烽县永靖镇县府路＊＊。

法定代表人卓飞，县长。

上诉人（一审被告）息烽县国土资源局，住，住所地贵州省息烽县永靖镇解放南路＊＊／div〉

法定代表人周轮，局长。

委托代理人陈惠，息烽县国土资源局监察科科长。

委托代理人陶柱，贵州盾辉律师事务所律师。

上诉人（一审被告）息烽县温泉镇人民政府，住所地，住所地贵州省息烽县温泉镇iv〉

法定代表人谢洪，镇长。

委托代理人陶柱，贵州盾辉律师事务所律师。

上诉人陈祖全、陈祖芳因与上诉人息烽县人民政府（以下简称息烽县政府）、息烽县国土资源局、息烽县温泉镇人民政府（以下简称温泉镇政府）土地行政赔偿一案，双方均不服贵州省贵阳市中级人民法院（2018）黔01行赔初7号行政赔偿判决，分别向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。

一审法院经审理查明，原告陈祖全、陈祖芳均系息烽县温泉镇温泉村村民，系陈友坤之子，1998年以原告之父陈友坤为户主承包了温泉村集体土地，土地承包证记载该户承包耕地5.68亩，其中田2.48亩、土3.2亩，地名分，地名分别为&ldquo上下段”和“赵家弯上、下、左段”。2012年12月31日，贵州省人民政府作出用地函［2012］566号《关于息烽县2012年度第三批次城镇建设使用土地的批复》，批准同意息烽县政府关于温泉镇疗养院片区开发建设项目等土地的用地申请。2014年4月30日息烽县政府就温泉镇疗养院片区开发建设项目发布土地征收公告。因原告的承包土地在征收范围内，息烽县政府对原告的土地进行测量，确认征收原告位于“停车房”处的土地。征地补偿清册记载，陈祖全被征收土地2.7589亩，补偿金额（按31500元／亩计算）为86905.35元，林木补偿费3701元（已领取）；陈祖芳被征收土地面积2.6706亩，补偿金额为84122.48元，林木补偿费2285元。息烽县政府为原告建立被征地农户补偿款专用帐户，将上述相应征地补偿款存入专用帐户。被告提供的《征地林木计价确认表》记载了被征土地上用材林、绿化树和经济林的数量、补偿标准和金额。其中，陈祖芳名下（包括登记在张友华名下的林木，张友华系陈祖芳之母）的用材林：椿树1棵、沙樘树5棵、桐麻、梓木各1棵，绿化树：女贞树5棵、桂花树3棵，经济林：卷子树2棵，果树：板栗1棵、杨梅3棵、枇杷1棵，苗期果树：枇杷50棵、柿子6棵、板栗23棵、核桃苗1棵，初果期果树：杨梅2棵、枇杷4棵，盛果期果树：柑桔38棵、板栗8棵、柿树3棵、杨梅1棵、花椒1棵、枇杷5棵；陈祖全名下的用材林：梓木4棵、柏香树、柳杉各1棵，绿化树：金弹子、桂花苗各1棵，果树：杨梅1棵、桃树苗100棵、枇杷苗20棵，初果期果树：枣树、石榴各1棵、柑桔3棵，金额为16745元＋2285元；登记在陈祖全名下绿化树为：桂花苗1棵、金弹子1丛，用材林为：梓木4棵、柏香树1棵、柳杉1棵，果树：枇杷苗100棵、杨梅1棵、枇杷苗20棵，初果期果树：枣树1棵、柑桔3棵、石榴1棵，被告另外提供《征地林木、果树调查表》记载陈祖全名下盛果期杨梅2棵、葡萄苗70棵，上述陈祖全名下林木合计金额为3701元，陈祖全已领取。2015年12月23日，被告在未作出《责令限期交出土地决定书》并履行相关法定程序的情况下对原告的土地实施了征占。原告向一审法院提起行政诉讼，要求确认被告实施的强占原告承包土地的行政行为无效。一审法院作出（2016）黔01行初666号行政判决：驳回原告陈祖全、陈祖芳的诉讼请求。原告不服，向贵州省高级人民法院提起上诉。省高级法院于2017年6月30日作出（2017）黔行终349号行政判决，确认被告的强占土地行为没有按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定作出责令交出土地决定书，程序违法，故判决：一、撤销贵阳市中级人民法院（2016）黔01行初666号行政判决；二、确认被告息烽县人民政府、息烽县国土资源局、温泉镇人民政府强占原告陈祖全、陈祖芳承包土地的行政行为违法。原告遂于2017年9月20日向被告提出行政赔偿申请，被告逾期未作出答复。原告遂向一审法院提起本案行政赔偿诉讼，请求：1．判令三被告对违法强占的原告承包土地恢复原状并归还原告；2．判令三被告对违法强占并已非法出让给第三方且无法恢复原状的原告承包土地向原告支付84.2142万元的赔偿金；3．判令三被告赔偿原告果园果树、树木损毁费9万元；4．判令三被告赔偿原告直接经济损失费41.9175万元；5．判令三被告赔偿原告精神损失费18万元。

另查，征收过程中，被告向温泉村作出《听证告知书》，主要内容为：征地补偿标准：1．耕地补偿为33000元／亩、林地补偿为15000元／亩，青苗补偿费为1500元／亩，上述土地补偿费的80％属被征地农户所有，20％属被征地村集体所有。温泉村村委会表示同意上述补偿标准和分配方案，不要求听证。

诉讼中，原告主张“停车房”处的被征收土地上栽种有成年挂果果树约100棵（柑橘树、板栗树、橙子树、李树、枇杷树、桃树、葡萄树等），成年经济林木约50棵。原告认为被告强占土地并剥夺了原告对果园果树进行管理的权利，果树和经济树或者被第三方人为毁坏或者枯死。原告认为根据息林通［2013］41号文及《息烽县征收征用林木补偿的指导意见》，结合原告的果树成片而非零星栽种的情况，应按600元／棵计算，150棵×600元／棵=9万元，应由三被告赔偿。原告认为还有0.3亩承包土地被被告当作他人的承包土地征收后出让给息烽温泉疗养院，又有0.7亩承包土地被被告未经测量就征收并出让给息烽温泉疗养院，因此，原告要求被告对该0.3亩和0.7亩承包土地予以赔偿。

一审法院认为，关于本案赔偿主体问题，因三被告共同实施强占原告承包土地的行为被生效行政判决确认违法，故三被告为共同行政赔偿义务机关，应当共同承担赔偿责任。

关于原告主张恢复土地原状并予归还的诉请，生效行政判决虽确认被告在实施征收土地过程中未履行相关法定义务而强占原告土地的行为违法，但案涉土地系因公共利益的需要被征收，公共利益是征收土地的法定事由，不具有可撤销性，即征收土地的行为存在程序违法的情况下，基于公共利益的需要被征收的土地不具有恢复原状并返还的可能，因此，原告的该项诉请于法无据，一审法院不予支持。

关于原告要求三被告支付84.2142万元的土地赔偿金的诉请，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用”的规定，土地补偿费归村集体所有，地上附，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，温泉村认可土地补偿费的80％归被征地农户所有，故本案可按征收文件确定的补偿标准并适当考虑对被告违法征占土地行为的惩戒性，对土地征收补偿费进行裁判，即本案被征收土地赔偿金应当依据土地征收文件的补偿标准基础上进行适当上浮。据此，一审法院酌定按31500元／亩上浮30％确定本案的土地赔偿金数额。具体计算为：陈祖全土地赔偿金为：2.7589亩×31500元／亩×（1＋30％）=112976.95元；陈祖芳土地赔偿金为：2.6706亩×31500元／亩×（1＋30％）=109361.07元。关于原告主张的0.3亩和0.7亩承包土地被被告非法征占问题，因前述生效行政判决未对此予以确认，且本案诉讼中被告不予认可原告之主张，故一审法院对原告的该项诉讼理由不予采纳。

关于地上附着物即林木果树的赔偿标准问题，根据息林通［2013］41号文及《息烽县征收征用林木补偿的指导意见》并考虑对被告违法征占土地的惩戒性，本案所涉原告的果树损失可按上述文件确定的果树单价基础上上浮30％计算。关于原告被征收土地上林木、果树的数量，诉讼中被告提供了《征地林木计价确认表》、《征地林木、果树调查表》等材料，且有原告之兄（陈祖流）的签字，原告对该证据记载的果树数量、价格和生长状态存有异议并主张其挂果果树系成片栽种，但原告仅提供部分果树照片，无其他相应证据佐证，故本案应以上述调查表等材料确认林木果树的数量和生长状态。综上，被告应当赔偿陈祖芳、陈祖全的果树价值分别为：陈祖芳名下果树：［16745元＋2285元］×（1＋30％）=24739元；陈祖全名下果树：3701元×（1＋30％）=4811.3元，扣除陈祖全已领取果树款项3701元，被告还需支付陈祖全1110.3元。

关于原告主张的其他经济损失，从原告诉状所列“其他损失”的构成情况看，该部分损失实际系地上附着物和青苗费等费用，而本案前述土地赔偿金和林木赔偿金已包括了地上附着物和青苗费的损失赔偿，因此，原告关于“其他经济损失”的诉请属于重复计算损失，一审法院不予支持。

关于原告主张的精神损失费，因精神损失费系人身权遭受损害的责任承担方式，本案不涉及侵害人身权的情形，故原告的该项诉请，于法无据，一审法院不予支持。

据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第二款“两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关”、第三十六条第（八）项“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，判决：

一、由被告息烽县人民政府、息烽县国土资源局、息烽县温泉镇人民政府在本判决生效之日起30日内支付原告陈祖芳土地赔偿金109361.07元、果树赔偿金24739元；

二、由被告息烽县人民政府、息烽县国土资源局、息烽县温泉镇人民政府在本判决生效之日起30日内支付原告陈祖全土地赔偿金112976.95元、果树赔偿金1110.3元；

三、驳回原告陈祖芳、陈祖全的其余诉讼请求。

一审宣判后，上诉人陈祖芳、陈祖全、息烽县政府、息烽县国土资源局、温泉镇政府均不服，分别向本院提起上诉。

陈祖芳、陈祖全上诉请求：一、判决撤销（2018）黔01行赔初7号行政赔偿判决书；二、依法判决：1．果树赔偿金维持一审判决，由一审三被告支付陈祖芳果树赔偿金24739元，支付陈祖全果树赔偿金1110.3元；2．由一审三被告恢复并归还陈祖芳、陈祖全被违法强占的土地；3．如无法恢复并归还，则由一审三被告支付陈祖芳、陈祖全土地赔偿金84.2142万元；4．由一审三被告支付陈祖芳、陈祖全直接经济损失费41.9175万元；三、本案诉讼费由一审三被告承担。主要事实与理由为：1．一审不予认可土地出让合同与本案的关联性，没有论证理由，认定错误；2．涉案土地系“疗养院片区开发项目”，一审认定“涉案土地征收系公共利益需要”属于认定事实错误；3．陈祖芳、陈祖全承包的土地属于村民小组所有，土地经营使用权归属于承包人，一审被告送达《听证告知书》给村委会，不能视为对土地所有权人的告知，程序违法；4．一审判决混淆了“行政补偿”和“行政赔偿”，既不制裁违法行政行为，也不维护公民合法权益；5．一审法院对陈祖芳、陈祖全的0.3亩和0.7亩承包土地要求赔偿的主张不予采纳是错误的；6．一审判决放弃明文规定，适用兜底条款，属于适用法律不当；7．一审判决不支持陈祖芳、陈祖全主张的直接经济损失41.9175万元是错误的。

息烽县政府上诉请求：撤销（2018）黔01行赔初7号行政赔偿判决，并依法改判；本案诉讼费由陈祖芳、陈祖全承担。

主要事实与理由为：

1．陈祖芳、陈祖全未能举证证明其实际产生了损失；

2．一审法院在原土地征收补偿款项的基础上判决上浮30％于法无据。

息烽县国土资源局上诉请求：撤销（2018）黔01行赔初7号行政赔偿判决，并依法改判；本案诉讼费由陈祖芳、陈祖全承担。主要事实与理由为：1．息烽县国土资源局不是本案的适格被告；2．陈祖芳、陈祖全未能举证证明其实际产生了损失；3．一审法院在原土地征收补偿款项的基础上判决上浮30％于法无据。

温泉镇政府上诉请求：撤销（2018）黔01行赔初7号行政赔偿判决，并依法改判；本案诉讼费由陈祖芳、陈祖全承担。主要事实与理由为：1．温泉镇政府不是本案的适格被告；2．陈祖芳、陈祖全未能举证证明其实际产生了损失；3．一审法院在原土地征收补偿款项的基础上判决上浮30％于法无据。

二审经审理查明的事实，与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，第一，上诉人息烽县政府、息烽县国土资源局及温泉镇政府强占陈祖芳、陈祖全承包土地的行为已被贵州省高级人民法院（2017）黔行终349号生效判决确认违法，其应当对陈祖芳、陈祖全因土地被强占造成的直接损失进行赔偿。本案涉案土地已被实际占用，并用于公益项目建设，不具备返还土地的可能性，一审法院综合考虑息烽县政府、息烽县国土资源局和温泉镇政府违法行为的具体情节、违法行为发生到赔偿金实际到位的时差以及有效保护陈祖芳、陈祖全合法权益价值取向等因素，在征收项目涉及征收方案和《息烽县征收征用林木补偿的指导意见》所定征收补偿、林木补偿标准的基础上适当上浮，并根据《征地补偿清册》、《征地林木计价确认表》、《征地林木、果树调查表》计算土地面积和林木数量，最终计算出的土地赔偿金和林木赔偿金足以弥补陈祖芳、陈祖全因违法行为所遭受的直接损失，并无不当。故陈祖芳、陈祖全和息烽县政府、息烽县国土资源局、温泉镇政府所提关于土地和林木赔偿标准和金额的上诉理由不能成立，对其上诉主张，本院不予支持。

第二，关于陈祖芳、陈祖全主张的0.3亩和0.7亩承包土地的赔偿问题，因没有合法有效的证据证明有该两项土地被强占，该项赔偿请求无事实依据，本院不予支持。

第三，关于陈祖芳、陈祖全主张的其他经济损失，其没有提供合法有效的证据证明，且不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定的“直接损失”，故其主张的该项损失没有事实和法律依据，本院不予支持。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本判决为终审判决。

审判长 冉依依

审判员 赵 敏

审判员 孟 婷

二〇一九年九月十九日

书记员 马如意